引言

　　经济技术开发区（以下简称“经开区”），尤其是国家级经开区，作为改革开放的重要窗口与经济增长的核心载体，始终肩负着体制机制创新、产业集聚发展的战略使命。2025年5月，商务部印发《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》（商资函〔2025〕132号），明确要求推动经开区产业向高端化、绿色化、数字化转型，因地制宜发展新质生产力，为经开区未来发展指明方向，也对区域开发建设主体——经开区城投公司提出更高要求。

　　然而，与经开区发展深度绑定的城投公司，正面临传统融资模式受限、业务结构单一与债务压力交织等多重挑战，亟须根据经开区新阶段的发展需求，动态调整功能定位、业务结构与治理机制，以更好地支撑高质量发展目标。本文以天津经济技术开发区（以下简称“天津经开区”）与天津泰达投资控股（集团）有限公司（以下简称“泰达控股”）为例，深入探究经开区演进逻辑与城投公司转型路径的内在关联，以期为经开区城投公司的市场化、实体化转型提供借鉴。

　　注：经开区按行政层级可分为国家级、省级及省级以下等类别；下文所称“经开区”均特指国家级经开区。

　　经开区发展历史及现状简介

　　经济技术开发区是我国在沿海开放城市率先设立的以发展知识密集型和技术密集型工业为主的特定经济区域，后逐步推广至全国。1984年5月，中共中央、国务院批转《沿海部分城市座谈会纪要》，决定进一步开放天津、上海、大连等14个沿海港口城市，并明确提出在这些城市逐步兴办经济技术开发区，以加快对外开放步伐，更有效地利用外资、引进先进技术。同年10月，国务院批准设立大连经济技术开发区，成为我国第一个国家级经济技术开发区，标志着经开区这一开放载体正式登上历史舞台。

　　除经开区外，我国还设有新区、高新区、自贸试验区等各类功能区，共同承担着国家重大战略任务，其定位和发展方向各有侧重（详见下表），本文就不赘述。

　　表1 四类国家级功能区的主要区别

　　根据2025年5月国务院政策例行吹风会公布的数据，全国232个国家级经开区共集聚外资企业超6万家，拥有进出口实绩的外贸企业达9.9万家；2024年全年实际使用外资272亿美元，实现进出口总额10.7万亿元人民币，分别占全国总量的23.4%和24.5%；2024年实现地区生产总值16.9万亿元人民币，其辖区内规模以上工业、服务业等“四上”企业吸纳就业超过2400万人。由此可见，国家级经开区已成为国家稳增长、稳外贸、稳就业的重要支撑。

　　经开区发展的核心逻辑是通过完善基础设施配套，叠加税收减免、便捷政务管理、优惠用地等系列政策，构建符合国际标准的投资营商环境，进而引导产业集聚。但当前，在“建设全国统一大市场”及《公平竞争审查条例实施办法》深入推进实施的背景下，传统依赖政策洼地和差异化优惠政策吸引产业的发展路径正面临深刻调整，经开区亟须突破路径依赖，打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境，提升全产业链服务能力与创新生态，构筑面向未来的持久核心竞争力。

　　城投公司转型应与经开区发展“同频共振”

　　当前，经开区发展正从“政策驱动”加速转向“创新驱动”，聚焦产业高端化、绿色化、数字化，加快培育新质生产力。作为其开发建设与产业运营的关键载体，城投公司正面临债务约束趋紧、融资收窄、收入单一、模式传统等多重压力，亟须推进实质性市场化、实体化转型。

　　作为经开区政府意志与市场机制的结合体，城投公司的转型发展唯有实现与经开区发展节奏的“同频共振”，才能有效支撑区域高质量发展目标。换言之，城投的转型不是孤立的内部调整，而是与经开区“产—城—人”融合进程深度耦合的系统性重构。本文以天津经开区与泰达控股为案例，从“产、城、人”发展角度，深入剖析二者在不同发展阶段的互动逻辑与协同路径，为全国经开区城投公司的市场化、实体化转型提供借鉴与参考。

　　（一）天津经开区与泰达控股简介

　　天津经开区（英文简称TEDA，音译“泰达”）成立于1984年12月6日，是国务院批准的首批国家级经济技术开发区之一。自设立之初，天津经开区便肩负着“改革试验田”的使命，旨在探索社会主义市场经济条件下基础设施建设、招商引资与制度创新的有效路径，打造可复制、可推广的外向型经济样板。天津经济技术开发区管理委员会（以下简称“经开区管委会”）与天津经开区同步设立，作为天津市政府派出机构，对开发区全面履行“发展、服务、管理”的政府职能。

　　泰达控股是天津经开区开发建设、产业运营与城市服务的核心载体，其前身可追溯至1984年成立的天津经济技术开发区总公司（以下简称“天津开发区总公司”）。从早期承接园区基础设施建设，到如今拓展至产业投资、园区运营、金融服务、城市更新、公共服务等多个领域，泰达控股始终与天津经开区同频共振，既是政府意志的市场化执行者，也是区域产业升级与城市迭代的核心推动者。

　　（二）天津经开区与泰达控股的“同频共振”，协同发展

　　第一阶段

　　（1984年—1988年）：

　　以产兴城，奠基启航1.天津经开区发展特征——产业先行、产城分离

　　天津经开区的起步阶段（1984—1988年），呈现出典型的“产业决定论”发展特征，其发展逻辑清晰呈现为：政策驱动产业布局，产业塑造空间形态并吸引人口集聚。

　　产业角度——产业是经开区发展绝对核心与起点。依托国家开放政策，早期天津经开区以招商引资为核心任务，被动承接国际产业转移。外资项目多集中于打火机、羊毛衫、自行车等劳动密集型领域，具有行业分散、规模小、技术层级低等特点。尽管产业形态初级，但为后续发展积累了初始资本与企业资源。尤为关键的是，为引进美国MGM公司，探索创新土地出让模式，并在国家的支持下，促成了中国首例70年土地使用权有偿转让，成为具有深远影响的制度创新。

　　城市角度——城市建设服务于产业配套。天津经开区是在一片盐碱荒滩上发展起来的。遵循“先生产，后生活”原则，开发初期以盐碱荒滩为基底，核心工作集中于土地平整与“七通一平”等生产性基础设施建设，以此夯实产业发展的基本条件。城市功能高度单一，生活服务设施匮乏，区域本质是一个功能不完整的工业区，而非综合性城市。

　　图：天津经开区盐碱荒滩原貌

　　人口角度——人口结构相应呈现依附性。经开区设立在盐碱荒滩之上，在设立之初，基本无常住人口。区内人口以外来投资者、管理者和产业工人为主，人口流入直接依附于产业提供的就业岗位。人口规模有限、流动性强，核心需求集中于生产与就业便利，属于典型的“生产型”人口。

　　2.天津开发区总公司（泰达控股）发展特征——行政主导，基建载体

　　1984年12月25日，即国务院批准天津经开区建区后第十九天，天津开发区总公司正式成立。公司成立后，随即启动了首期4.189平方公里（其中工业区2.986平方公里，生活区1.203平方公里）的开发建设（包括道路、给排水管线、变电站、供热站、燃料站等），目的在于迅速形成招商引资、工业生产所需的基础物理条件。

　　刚成立时，天津开发区总公司与经开区管委会为“一套人马、两套牌子”模式，行政与市场职能高度捆绑。公司核心职能是负责开发区范围内的土地开发、能源供应（水、电、气、热）及全部基础设施建设；启动资金来源于3.7亿元的中央开发贷款（分三年到位），未形成市场化经营能力，实质上扮演着政府投融资平台的职能。

　　综上，在第一阶段（1984年—1988年），天津经开区的发展呈现典型的“以产兴城”特征：招商引资与产业发展是出发点与最终导向，城市建设严格服务于生产配套，人口则是依附于产业需求的衍生要素，三者呈清晰的单向驱动关系。而天津开发区总公司（泰达控股）则是政府意志和行政化执行平台，业务模式具有鲜明的非市场化、任务导向特征。

　　第二阶段

　　（1989年—1999年）：

　　产业聚集，快速发展

　　1.天津经开区发展特征——显现产业新城化的趋势

　　该阶段天津经开区的产业快速集聚与扩张，城市功能从单一生产配套转向综合性服务，人口结构随之优化。产业、城市、人口三者开始形成初步的互动关系，区域发展呈现从“工业区”向“产业新城”过渡的态势。

　　产业角度——集群发展，快速扩张。1989年全国经济技术开发区工作会议确立“三为主、一致力”方针（以发展工业、利用外资、出口创汇为主，致力于高新技术产业），推动天津经开区确立以制造业为核心的外向型发展战略。1992年邓小平“南方谈话”进一步激发开放活力，在此基础上，天津经开区成功引进摩托罗拉、三星、丰田等跨国企业，并培育康师傅等本土品牌，带动电子信息、汽车零部件、生物医药和食品四大产业集群快速形成，实现由劳动密集型向资本与技术密集型制造的转型。至1999年，天津经开区进出口总额占天津市近三分之一，累计实际利用外资超30亿美元，成为北方最大外资聚集区。然而，彼时经开区入驻企业普遍采用“两头在外”模式，本地配套率不足20%，研发、设计、营销等高附加值环节缺失，产业呈现“嵌入式”而非“根植性”特征。

　　城市角度——配套跟进，服务升级。随着产业与人口规模快速扩张，区域功能开始从单一的生产设施配套，向综合性的城市服务功能转变。1990年开发区医院（后更名为泰达医院）的设立，标志着生活性基础设施建设的实质性起步。至20世纪90年代中后期，以企业和员工需求为导向，国际学校、图书馆、体育场馆及商品房等城市功能项目相继落地，如：1994年建成首所公办学校——开发区国际学校及泰达幼儿园；1995年滨海职业中专开始招生，以及天津首家连锁超市（大荣超市）同步开业。城市配套的跟进有效改善了投资与人居环境，城市面貌逐渐从“工业区”向“产业新城”转型。

　　人口角度——人口集聚，结构优化。伴随产业快速扩张，大量就业机会吸引产业工人、技术及管理人才持续涌入，常住人口规模迅速增长，稳定性显著增强。人口结构由初期以产业工人为主，逐步扩展至涵盖研发人员、企业管理者及服务业从业者等多元群体，居民需求亦从基本“安居”向“乐业”“优教”“良医”等高品质“宜居”目标升级。数据显示，天津经开区（TEDA）就业人数从1991年的2.14万人增至2000年的18.05万人，增长逾8倍；其占全市就业人口比重由1991年的0.40%上升至1999年的8.69%，充分反映出区域产业活力与人口吸引力的显著提升。

　　表2：天津经开区就业人数及其在天津市中的占比

　　注：数据来源于：Guangwen Meng. The Theory and Practice of Free Economic Zones. A Case Study of Tianjin, PR. China. Peter Lang, 2003

　　2.天津开发区开发主体发展特征——从单一平台到多元平台

　　在这一阶段，天津经开区总公司虽为企业性质，却兼具土地开发、基础设施建设与市政管理等多重角色。公司业务从最初的“七通一平”土地开发，逐步延伸至物业管理、污水处理等城市运营领域，构建了覆盖道路、桥梁及水、电、气、热、通讯的完整基础设施体系，并下设热电、电力、自来水、燃气、市政、绿化、公交、污水处理等专业公司，承担“城市运营服务商”职能。

　　与此同时，为满足发展需要，天津经开区相继组建了新的国有企业集团。其中：泰达集团于1994年12月成立，作为综合性大型国企，确立了产业经营与资本经营相结合的战略，业务涵盖工业投资、金融、房地产、贸易及酒店体育等多领域。随后，以房地产开发和物业管理为主营业务的建设集团也于1995年11月成立。这些集团的成立，标志着天津经开区开发运营主体向专业化、多元化方向发展，为产业的快速聚集和城市功能的完善提供了至关重要的载体与支撑。

　　综上，在第二阶段（1989年—1999年），天津经开区通过产业驱动实现了经济规模的快速扩张，并同步推进了城市功能的综合化与人口结构的优化。与此同时，为满足产业和城市发展的多元化需求，区域开发主体向多元化演进，原有的天津开发区总公司职能不断拓展，泰达集团、建设集团等不同功能的新城投公司相继出现，共同支撑天津经开区“产—城—人”融合发展的进程。

　　第三阶段

　　（2000年—2010年）：

　　产城融合，提质增效

　　1.天津经开区发展特征——产业集群、产城融合

　　这一阶段，经开区进入产城融合、提质增效的关键发展期，产业、城市、人口协同升级，呈现鲜明的高质量发展态势：

　　产业角度——产业走向集群化、高端化。进入新世纪，天津经开区产业发展意识从注重硬件建设转向同时强调政府服务、营商环境与本地产业链配套建设。以2000年引进一汽丰田为标志，汽车产业迅速集聚了模具、发动机、变速器及电子等70余家配套企业，形成了明确的产业集群，并在此基础上于2009年迎来第二家整车工厂—长城汽车。在此过程中，主导产业持续拓展与升级，2010年形成电子信息、汽车、装备制造、石油化工、生物医药、食品饮料、航空航天、新能源新材料和现代服务业九大支柱产业。产业体系的完善推动了经济总量快速扩张，据统计，在这一时期天津经开区地区生产总值从2001年的312.02亿元增长至2010年的1545.86亿元，年均增速达17.35%。

　　城市角度——产城融合、功能升级。2001年—2010年，天津经开区坚持高起点规划与高水平建设，推动城市建设从以工业园区为主向工业区与生活区并重转型。期间，泰达图书馆档案馆、国际心血管病医院、金融广场、足球场等公共设施相继投用，商品化住宅小区加快建设，城市载体功能显著提升。在城市管理方面，创新建立网络化、数字化的“泰达模式”，其数字城管系统取得7项技术创新成果并获得4项国家专利；交通体系日益完善，建成了天津市首条轻轨铁路，至2010年客运量已超过2200万人次，形成了东西流畅、南北贯通的大交通格局。

　　人口角度——规模激增、结构多元、高度流动。2001年至2010年，人口规模随产业聚集而迅速扩大，常住人口由3.82万人增至15.27万人，年均增速逾15%；从业人口从19.50万人增至41.92万人，十年净增22.42万人，而2010年户籍人口仅4.96万人，远低于常住与从业人口，凸显高度依赖外来劳动力的结构特征。人口增长主要源于就业机会激增，伴随企业数量增加和经济效益提升，从业人员劳动报酬持续提高，形成就业吸引—收入提升—技术人员集聚—产业入驻的良性循环，人口结构亦逐步向多元化、高素质化演进。

　　2.泰达控股发展特征——集团化运营，市场化经营

　　这一阶段，泰达控股正围绕市场化转型推进系列整合重组举措：

　　一是以体制改革实现政企分离，确立市场化主体地位。2001年，为适应开发区快速发展需求，天津市政府推动国资国企整合重组，将原开发区总公司与泰达集团、建设集团合并，组建天津泰达投资控股有限公司，注册资本60亿元，实现与管委会的职能分离，初步形成“管委会+公司”分工格局——管委会专注政策与行政管理，泰达控股作为独立市场主体承担开发运营职责。