摘要：主业是城投公司的“立身之本、发展之基”，城投公司主业管理需打破“政府兜底”思维。

　　在地方政府投融资体制改革不断深化、隐性债务监管持续趋严的背景下，城投公司作为连接政府与市场的重要纽带，正从传统“融资平台”向“产业化综合运作主体”转型。然而，多数城投公司在这一轮产业化转型浪潮中因忽视战略定位与主业管理，陷入“业务杂而不精、资源散而不强、管理集而不团”的困境，制约了可持续发展能力的提升。做好主业管理，既是城投公司响应政策要求的必然选择，也是破解转型难题、构建核心竞争力的关键抓手。

　　一、政策引领：城投公司主业管理的刚性要求

　　近年来，国家及地方层面密集出台政策，为城投公司主业管理划定“红线”与“主线”，凸显了主业聚焦在国企改革与风险防控中的核心地位。

　　从国家政策来看，国资委《关于进一步推动中央企业聚焦主业发展实体经济的指导意见》明确要求国企“归核化发展”，严控非主业投资比例，推动资源向主业集中；国务院《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》提出，城投公司要剥离政府融资职能，回归市场化经营本源，围绕地方基础设施建设、公共服务供给等核心领域明确主业。这些政策从顶层设计上，将主业管理与防范债务风险、服务实体经济紧密挂钩，倒逼城投公司摒弃“铺摊子”式发展。

　　从地方实践来看，各省市结合区域发展实际，对城投公司主业管理提出更具体要求。例如，江苏省要求省管城投公司主业不超过3个，且与地方“十四五”规划高度契合；浙江省推行“城投公司主业清单管理制”，对超出清单范围的投资项目实行严格审批；湖北省明确城投公司主业需聚焦城市更新、交通物流、生态环保等地方急需领域。地方政策的细化落地，使主业管理从“倡导性”要求转变为“强制性”任务，成为城投公司转型的“必修课”。众多城投公司已积极响应政策导向，如苏州城投围绕地方城市更新规划整合业务板块，江门开平城投结合县域发展需求聚焦交通物流与绿色能源，均实现了主业与政策的深度契合。

　　二、现实困境：城投公司主业管理的突出问题

　　尽管政策导向明确，但多数城投公司在主业管理中仍存在诸多短板，成为制约转型的“绊脚石”，具体可归纳为以下四个方面：

　　（一）主业定位模糊，“随需而变”缺方向

　　部分城投公司缺乏清晰的战略定位，主业随地方政府短期需求频繁调整：今天承接土地整理，明天涉足房地产开发，后天又参与产业投资，导致“主业不主”。例如，某县级城投公司经营范围涵盖市政工程、物业管理、文旅开发、农业种植等8大领域，却没有任何一个领域形成规模优势与核心能力；反观上海城投水务，自成立之初便锚定“水、气、泥、生态”核心主业，从未因短期需求偏离方向，最终成长为国内水务行业标杆。这种“什么都干、什么都不专”的定位，使得多数城投公司资源分散，难以形成可持续的盈利模式。

　　（二）业务布局散乱，“多而不强”缺核心

　　受“重规模、轻质量”发展理念影响，城投公司普遍存在“多元化冲动”，盲目拓展非主业业务。一方面，业务跨度过大，从基础设施建设延伸至餐饮、商贸、影视等无关领域，与主业协同性差；另一方面，主业内部同质化严重，例如在城市建设领域，同时涉足道路、桥梁、管网等多个细分板块，但均停留在“施工外包、简单管理”层面，缺乏规划设计、运营维护等全链条能力。与之形成对比的是成都兴城集团，其聚焦医疗健康主业，从设施建设延伸至“预防—治疗—康复”全链条服务，构建了核心竞争力。这种“大而全”的布局，不仅加剧了内部资源内耗，还因缺乏核心竞争力，在市场化竞争中处于被动地位。

　　（三）管理机制滞后，“集而不团”缺协同

　　多数城投公司虽形成“集团化架构”，但未建立与主业匹配的管理机制，呈现“形聚神散”的状态。一是总部管控弱化，集团总部对下属子公司的主业定位缺乏统筹，子公司各自为战，甚至出现同业竞争；二是资源配置失衡，资金、人才等优质资源向非主业领域倾斜，主业发展“供血不足”；三是协同机制缺失，主业上下游业务缺乏有效联动。宿迁城投曾面临类似问题，其通过将12家子公司整合为三大业务板块，设立“主业管理部”统筹资源，才破解了“集而不团”的困境。

　　（四）考核激励脱节，“重短期”缺导向

　　在考核机制上，多数城投公司仍以“投资额、营收规模”等短期指标为核心，未将“主业营收占比、主业盈利能力”等核心指标纳入考核体系；在激励机制上，薪酬分配与主业发展成效脱钩，员工参与主业创新的积极性不足。苏州城投在改革前也存在这一问题，后通过将“主业营收占比、资产运营收益”纳入考核，并推行市场化激励，才激发了团队活力，使核心主业营收占比从45%提升至72%。

　　三、破局路径：城投公司主业管理的“五步走”思路与实践案例

　　做好主业管理是一项系统工程，需要城投公司从资源梳理、战略规划到机制保障、监督优化形成闭环管理。基于此，提出“梳理—设计—搭建—执行—优化”五步走思路，并结合典型案例解析实操方法。

　　第一步：梳理地方资源禀赋，夯实主业定位基础

　　资源禀赋是城投公司主业定位的“源头活水”，只有立足地方实际，才能让主业与区域发展需求同频共振。

　　实践案例：江门开平城投的“县域资源整合术”

　　作为县级城投，开平城投曾因资产分散、定位模糊陷入发展困境。2020年，其组建专项小组全面梳理地方资源：一是盘点771项历史遗留不动产，完成确权并整合分散在财政、城管等部门的经营性资产；二是锚定县域“交通升级、产业转型”需求，识别出交通物流、建筑施工、绿色能源三大潜力领域；三是结合自身在基建领域的传统优势，剔除与资源不匹配的文旅、商贸等业务。通过资源梳理，开平城投明确了主业方向，注入整合资产后规模增长3倍，信用评级从无到AA+，为后续发展奠定基础。

　　操作要点：一是建立“地方资源数据库”，涵盖政策、资产、产业、人才四类资源；二是对照地方“十四五”规划，锁定“补短板、惠民生”的核心需求；三是匹配自身能力，初步划定3-5个潜在主业方向，避免“脱离实际、盲目跟风”。

　　第二步：构建顶层战略设计，明确主业发展方向

　　顶层设计是主业管理的“导航仪”，需通过战略规划将潜在主业方向转化为清晰、可落地的发展路径。

　　实践案例：苏州城投的“主业清单与板块整合”

　　苏州城投曾存在业务分散、主业不突出的问题，通过顶层设计实现转型突破：一是制定“城市综合运营商”战略，将业务划分为“城市建设、城市运营、产业开发、城投类金融”四大核心板块，明确核心主业营收占比需达70%以上；二是推行“主业清单管理制”，将市政工程、资产运营等纳入清单，对清单外投资实行“双重审批”，严控非主业扩张；三是整合子公司架构，将分散的市政业务组建为“市政建设集团”，资产运营业务整合为“资产运营集团”，避免同业竞争。通过顶层设计，苏州城投核心主业营收占比从45%提升至72%，胥江南岸城市更新等项目成为行业标杆。

　　操作要点：一是划分“核心主业、培育主业、辅助业务”三类业务，核心主业集中80%以上资源；二是制定量化目标，包括主业营收占比、市场份额、盈利能力等；三是将主业规划与地方政策对接，争取特许经营、财政补贴等支持。

　　第三步：搭建管理支撑机制，保障主业高效运转

　　机制建设是主业管理的“保障网”，需通过组织架构、资源配置、协同机制的优化，为主体发展提供动力。

　　实践案例：杭州城投的“数字化协同与资源倾斜”

　　杭州城投围绕“智慧交通与绿色能源”主业，搭建了高效管理机制：一是优化组织架构，设立“智慧交通事业部”“新能源发展部”，统筹主业规划与子公司管理；二是倾斜资源配置，将年度融资额度的75%用于智慧交通与新能源项目，引进200余名数字化、新能源专业人才；三是构建协同体系，开发“杭州公交MaaS平台”，整合公交、地铁、水上巴士数据，实现“一码通乘”；同时在杭州西站建设“光伏+充电桩”项目，将新能源业务与交通场景深度融合。2023年，杭州城投智慧交通服务日均活跃用户超200万，新能源项目年减排二氧化碳2300吨，协同效应显著。

　　操作要点：一是设立主业专属管理部门，强化总部管控；二是建立“主业优先”的资源配置机制，保障资金、人才供给；三是搭建上下游协同平台，形成产业闭环。

　　第四步：强化监督考核执行，推动主业落地见效

　　监督考核是主业管理的“指挥棒”，需通过全流程监督、精准化考核，确保主业战略落到实处。

　　实践案例：宿迁城投的“考核激励与监督体系”

　　宿迁城投通过机制创新破解“执行乏力”问题：一是建立“全流程监督机制”，对主业项目实行“事前可行性审核、事中月度调度、事后效果评估”，引入第三方机构审计；二是优化考核体系，将“主业营收占比、主业利润率”等指标权重提高至50%，非主业仅考核合规性；三是完善激励约束机制，推行经理层“任期制与契约化管理”，12名高管签订业绩对赌协议，技术骨干年薪最高达普通员工3倍。改革后，宿迁城投融资成本下降1.16个百分点，华东汽车科技城等主业项目带动社会资本投入超50亿元。

　　操作要点：一是构建“事前-事中-事后”全流程监督体系，及时预警偏差；二是将主业核心指标纳入考核，权重不低于50%；三是建立与考核挂钩的激励约束机制，做到“奖优罚劣”。

　　第五步：动态优化调整主业，适应发展环境变化

　　市场环境与政策导向不断变化，主业管理需保持灵活性，通过动态优化实现持续适配。

　　实践案例：山东发展投资控股集团的“战略迭代”

　　作为省级城投，山东发展投资控股以“动态调整”应对市场变化：一是建立“年度评估机制”，每年结合“双碳”政策、产业趋势调整主业方向；二是优化主业布局，从传统基建向氢能、碳纤维、海洋生物等新兴产业转型，控股鲁银新材（水雾化粉末技术亚洲第一），参股福化环保（危废处理龙头）；三是迭代管理机制，设立“绿色低碳产业母基金”，撬动社会资本5倍杠杆，调整考核指标侧重“主业创新投入、产业带动效应”。近三年，其实体产业利润增长210%，成为新旧动能转换标杆。

　　操作要点：一是每年结合政策、市场、自身能力评估主业适配性；二是对低效主业缩减规模或转型，对潜力领域升级为核心主业；三是同步优化资源配置、考核机制，适配主业调整。

　　四、结语

　　主业是城投公司的“立身之本、发展之基”。城投公司主业管理需打破“政府兜底”思维，立足地方资源禀赋，通过“梳理—设计—搭建—执行—优化”的系统路径，构建专业化能力、市场化机制、政策化协同的核心竞争力。

　　在市场化转型的关键阶段，也正值“十五五”谋划期，城投公司要借助“十五五”规划的编制（点击查收“十五五”规划指南），系统谋划、高位推动，摒弃“广撒网”的粗放式发展模式，深耕主业、做精主业，方能破解“多而不强、集而不团”的困境，实现从“规模导向”向“质量导向”的转变，真正成长为有核心竞争力、有可持续盈利能力的市场化经营主体，为地方经济社会高质量发展提供坚实支撑。